Comentario jurídico sobre el estado de alarma por el COVID-19

legislación

El Gobierno de la Nación ha aprobado el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. En las siguientes líneas realizamos un breve comentario sobre el estado de alarma, en tanto que estado excepcional previsto en la Constitución española de 1978 (en adelante CE), así como sobre el citado Real Decreto 463/2020 (en adelante RD).

Por Juan Manuel Herreros López, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad a Distancia de Madrid, UDIMA

La CE contempla la posibilidad de declarar estados excepcionales para afrontar situaciones igualmente excepcionales. Esta previsión, con larga trayectoria tanto en nuestro constitucionalismo histórico como en el Derecho constitucional comparado, la hallamos en el artículo 116 CE, cuyo apartado primero dispone que “una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes”, mandato materializado en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante LO 4/1981).

El apartado segundo del artículo 116 CE establece que “el estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración”. Por su parte, y conforme al artículo 4 de la LO 4/1981, el estado de alarma podrá ser declarado en todo o parte del territorio nacional cuando nos encontremos ante situaciones en las que se produzcan alteraciones graves de la normalidad, como catástrofes, calamidades o desgracias públicas, entre las que expresamente se citan las “crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves”. Es claro, pues, que el actual estado de alarma declarado por el Gobierno se ajusta tanto al texto constitucional como a la ley, estando plenamente justificado por la grave crisis sanitaria que atravesamos.

De los tres estados excepcionales contemplados en el artículo 116 CE, el estado de alarma es el más “liviano”. De hecho, el Gobierno lo puede declarar por un plazo máximo de 15 días solo con el requisito  de dar cuenta al Congreso de los Diputados, mientras que el estado de excepción puede ser declarado por el Gobierno, pero previa autorización del Congreso, y el estado de sitio debe ser declarado por el Congreso mediante mayoría absoluta a propuesta del Gobierno. En este orden, y a diferencia de los estados de excepción y de sitio, el estado de alarma no supone suspensión de derechos fundamentales, tal y como se desprende del artículo 55.1 CE, Su declaración supone en esencia una concentración de poderes o competencias: las autoridades civiles, funcionarios y trabajadores de la Administración Pública del territorio afectado por la declaración, así como las policías autonómicas y locales quedan bajo las órdenes directas de la autoridad competente.

Sin embargo, la no afectación de derechos ha de ser matizada, ya que el artículo 11 LO 4/1981 permite con el estado de alarma:

a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.

b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.

c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.

d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.

e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo cuarto.

Sin entrar aquí en un análisis exhaustivo del RD aprobado por el Gobierno, sí es pertinente detenerse en algunas de sus disposiciones que entendemos más relevantes. Así, su artículo 4 declara que la autoridad competente durante la vigencia del estado de alarma será el propio Gobierno de la Nación, es decir, se concentran en el poder ejecutivo central las funciones y potestades previstas en el RD para la gestión de la crisis. En este orden, y bajo la superior dirección del Presidente del Gobierno, son autoridades competentes delegadas, en sus respectivas áreas de responsabilidad: la Ministra de Defensa, el Ministro del Interior, el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, y el Ministro de Sanidad. Asimismo, en las áreas de responsabilidad que no recaigan en la competencia de alguno de los Ministros indicados.

Consecuencia directa de esta concentración de poderes en el ejecutivo central es la sujeción de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los Cuerpos de Policía de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales a las órdenes directas del Ministro del Interior (art. 5.1 RD). Los miembros de las Fuerzas Armadas, dependientes per se del poder central, adquieren el carácter de agentes de la autoridad en el ejercicio de las funciones previstas para la gestión de la crisis (Disposición adicional quinta RD), y su actuación podrá ser requerida en la gestión de la crisis (art. 5.6 RD). Incluso la seguridad privada queda bajo las órdenes del Ministerio del Interior, que podrá dictar las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones que considere necesarias a los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada (art. 5.5 RD).

Especial importancia presenta el artículo 7 RD, donde se determina la limitación de la libertad de circulación de las personas (recuérdese que la libertad de circulación por el territorio nacional es un derecho fundamental reconocido en el artículo 19 CE). Esta limitación se concreta exactamente en lo siguiente:

1. Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de las siguientes actividades:

a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.

b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.

d) Retorno al lugar de residencia habitual.

e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.

g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada.

2. Igualmente, se permitirá la circulación de vehículos particulares por las vías de uso público para la realización de las actividades referidas en el apartado anterior o para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio.

3. En todo caso, en cualquier desplazamiento deberán respetarse las recomendaciones y obligaciones dictadas por las autoridades sanitarias.

4. El Ministro del Interior podrá acordar el cierre a la circulación de carreteras o tramos de ellas por razones de salud pública, seguridad o fluidez del tráfico o la restricción en ellas del acceso de determinados vehículos por los mismos motivos.

No se prohíbe la asistencia a lugares de culto y a ceremonias civiles y religiosas, incluidas las fúnebres, (recuérdese que el art. 16.1 CE reconoce la libertad religiosa y de culto), pero sí se condiciona a la adopción de medidas organizativas que eviten aglomeraciones de personas, en función de las dimensiones y características de los lugares, de tal manera que se garantice a los asistentes la posibilidad de respetar la distancia entre ellos de, al menos, un metro (art. 11 RD).

En esta crisis resulta imprescindible asegurar el abastecimiento tanto de productos de primera necesidad como de aquellos necesarios para garantizar la salud pública. En este sentido, el Ministerio de Sanidad podrá dar las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de productos necesarios para la protección de la salud pública. Cabe destacar a este respecto que el citado Ministerio también podrá intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, incluidos los centros, servicios y establecimientos sanitarios y farmacéuticos de titularidad privada (art. 13 RD). Por su parte, y solo a modo de síntesis, las autoridades competentes adoptarán las medidas necesarias para garantizar el abastecimiento y distribución de alimentos (arts. 14 y 15 RD).

El estado de alarma y las medidas tomadas a su amparo (v. gr. obligaciones, prohibiciones, etc.) tienen carácter coercitivo y su incumplimiento conlleva importantes sanciones que habrán de imponerse de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la LO 4/1981 (art. 20 RD).

Y, en fin, cabe concluir este análisis recordando que el estado de alarma tiene una duración de 15 días, período durante el cual el Gobierno podrá dictar sucesivos decretos que modifiquen o amplíen las medidas establecidas en este, de los cuales habrá de dar cuenta al Congreso de los Diputados (disposición final segunda RD). Concluido el plazo de 15 días, el propio Gobierno podrá decretar la prórroga del estado de alarma, pero en esta ocasión precisará, como ya se ha dicho, de la autorización de la Cámara Baja de nuestras Cortes Generales.